当前暂予监外执行中存在的问题及建议

林书设　魏洁


暂予监外执行制度是我国刑罚执行过程中的一项重大举措，在司法实践中发挥巨大作用，既打击了罪犯，又体现了人道主义精神。对罪犯暂予监外执行开展法律监督是检察机关的一项重要职责。近年来，全国各地检察机关监所检察部门按照高检院的部署多次开展专项检察活动，依法纠正了一批不当暂予监外执行的案件，有力地促进了该项工作的依法进行。但由于多种原因，当前暂予监外执行工作中仍存在许多薄弱环节和问题不容忽视，需要我们采取积极的措施加以解决。
一、当前暂予监外执行中存在的主要问题
（一）现行法律存在缺陷
1、对保外就医的保证人未尽义务之责任未作规定。“取保”是罪犯保外就医工作中一个必备环节，办理取保手续的目的就是要求保证人对保外就医罪犯尽管束教育之责，保证保外就医罪犯遵纪守法。但我国刑诉法对服刑罪犯保外就医是否需要保证人、保证人的条件与义务及法律责任均没有作出规定。司法部、公安部、最高人民检察院1990年制定的《罪犯保外就医执行办法》第七条第二款规定：取保人（即保证人）应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。第十条规定：保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到，保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关应及时通知其所在执行机关负责寻找。由此可见，该办法仅对取保人的条件作了规定，将保外就医的罪犯领回到当地公安机关报到后就尽了责任，此外再无义务性要求，也没有规定相应的法律责任。正是由于法律对未尽义务的取保人没有规定相应的法律责任，导致了实践中有相当一部分取保人没有履行保证义务，只保不管，使保外就医罪犯失去制约，保外就医之后即成了“自由人”，严重损害了法律的尊严及司法公正。
2、审批程序不明。《监狱法》第十七条规定：对“有严重疾病需要保外就医的”可以暂不收监。根据《看守所条例》规定，看守所只能监管判处有期徒刑一年以下或者余刑在一年以下的罪犯，而法律对于判处有期徒刑一年以上刑罚的罪犯因病残不能入监需保外就医的，存在着审批程序不明的问题，给看守所的管理工作造成了一定的困难。
3、未制定统一的管理监督机制。第一，刑诉法第二百一十四条第六款规定：对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但现行法律在严格管理监督方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体操作上无章可循。第二，根据刑诉法第二百一十五条的规定，检察机关往往是仅对人民法院作出的暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对被暂予监外执行者的实际情况并不了解，显然这只是一种“纸上谈兵”的监督。再加上法律对不接受监督的行为如何制裁未作出明确规定，监督效果往往不佳。如，2000年6月大田县法院在交付执行前对受贿犯林某某以患严重疾病需保外就医为由决定暂予监外执行，检察机关在审查后，认为林某某患的糖尿病（II型）、高脂血症均不属于罪犯保外就医疾病伤残范围之列，明显不符合保外就医的条件，于是发出《纠正不当暂予监外执行意见书》请法院予以纠正，法院回函仅答复其作出的决定无不当，未阐明理由，并不采纳检察机关的正确意见，直至2000年12月暂予监外执行期满后才重新收监。对此，检察机关也无其他办法，在监督力度上明显软弱无力。第三，作为批准暂予监外执行的人民法院虽然是暂予监外执行的决定机关，但是法律并没有赋予人民法院对暂予监外执行的罪犯可以监督管理的权利，因此，人民法院即使对公安机关的“管理监督”发现了问题，也无法依职权予以监督。而作为执行机关的公安机关，在执行中往往认为暂予监外执行是人民法院作出的，及时收监也是法院的事，人民法院对暂予监外执行的罪犯不管不问，公安机关又何必认真。由于现行法律关于暂予监外执行制度缺乏科学的管理监督机制，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。
（二）暂予监外执行长期“暂予”
1、有些暂予监外执行案件批准机关未规定执行期限。如：2000年大田县法院对罪犯肖某某作出暂予监外执行的决定，就没有具体时限规定，而肖某某的刑期要到2003年，期间法院未限暂予监外执行时间，这存有弊端：一会大大削弱法律的威慑力和约束力，使基层派出所放松了对暂予监外执行对象的管理，造成脱管失控现象；二会给犯罪分子有机可乘，有些罪犯就会故意拖延治病时间，以达到逃避监管的目的。
2、相当部分保外就医的罪犯由于家中经济困难，未得到及时有效的治疗，造成久病不愈，无法收监。目前大田县保外就医的2名罪犯均属这种情况。
3、呈报单位和审批部门受人情关系的影响，不坚持原则，对申请暂予监外执行的罪犯，既不组织人员到指定医院复查所患疾病的真假和严重程度，又不按规定对照审查，仅凭医院的病情证明就作出决定。另外，对一些经过治疗，疾病基本治愈应当收监的罪犯，也批准了延期，使得“暂予”变无期。
（三）病残鉴定缺乏有效的监督制约
刑诉法第二百一十四条第三款规定：对于罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定程序审批。而在实践中大多执行的却是司法部247号文，该文第六条规定：保外就医的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行，未设医院的，可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查、鉴定。根据此规定，可进行病残鉴定的医院范围广、数量多，虽然比效方便，但不规范，难管理的问题比较突出。而且这些医院无论从技术水平还是从对病残标准的理解和掌握上，都存在较大的差异，客观上使病残鉴定工作难以统一，难以实现对病残鉴定的监督和制约，使权钱交易、弄虚作假、徇私舞弊有机可乘，导致以保代放和收监难等问题。
（四）管理监督和帮教措施不到位
1、决定机关与执行机关脱节，使部分暂予监外执行罪犯脱管失控。一方面，根据法律规定，人民法院决定暂予监外执行或执行过程中需要暂予监外执行的，应将《暂予监外执行决定书》抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关。但实践中发现，决定机关很少与罪犯居住地的公安机关联系，而有些罪犯回乡后又不主动到派出所报到，执行机关未能掌握罪犯的情况，更谈不上监督管理。另一方面，对一些需要延期的保外就医罪犯，在公安机关呈报后，人民法院未及时作出是否暂予监外执行决定，延期手续办理不及时，造成脱管失控。如：暂予监外执行罪犯肖某某95年11月因盗窃被大田县法院判处有期徒刑8年，判决生效后由大田县看守所呈报批准保外就医1年，96年11月保外就医期满，但肖某某因瘫痪一直无法回所，97年8月看守所再次呈报，请法院决定暂予监外执行，期间经检察机关多次监督，法院至2000年3月才作出延期决定，呈报时间与裁定时间相隔了近3年。
2、管理监督流于形式。在实践中，由于暂予监外执行罪犯居住地公安机关多属基层派出所，警力严重不足，任务繁重，因而对暂予监外执行罪犯的日常管理只是做些面上工作，无法做到全面、深入。有些执行机关仅仅只是对罪犯情况填了一张表，而没有明确具体的监管组织、人员、考察方式等，甚至监管人员与监管对象互不知晓，以至罪犯放任自流，没有任何改造压力；另一方面，目前对监外罪犯监督管理主要是公安机关一家，基层组织的帮教往往流于形式，社会力量参与少，无法达到综合治理。
3、执行有关法律政策不落实。法律明确规定：暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监执行。暂予监外执行的情形消失是指疾病病愈、中止怀孕、哺乳期满或者生活能够自理了等等。但实际工作中公安机关很少对此定期不定期进行复查，造成该及时收监的不收监，该延期的不办手续等等。
二、对加强暂予监外执行监督的几点建议
（一）完善立法，对现行刑诉法及相关司法解释应作相应修订补充
1、在刑诉法中应增设对暂予监外执行罪犯实行担保制度。首先应对罪犯保外就医期间保证人的权利和义务作出明确规定。并对罪犯保外就医期间违反规定的，对未尽义务的取保人作出追究责任的相应法律规定。
2、严格完善管理监督机制。尽量制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作，明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规，使暂予监外执行工作能够统一程序、统一标准、统一实施、统一考核。
3、对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确规定，以确保法律的严肃性和权威性。
（二）建立和完善病残鉴定制度
由专门的病残鉴定机构定期对指定医院出具的诊断证明进行甄别，提出定性意见，对符合保外就医疾病伤残范围的加盖鉴定专用章，坚决杜绝在罪犯保外就医过程中的钱权交易、弄虚作假、徇私舞弊等现象发生。
（三）检察机关应加大对暂予监外执行监督的力度
1、改变监督方式。从目前的事后监督方式改为同步监督，即对适用暂予监外执行时的评审议定、提请报批和审查批准三个环节实行全过程监督。这样做，一方面有利于检察机关及时发现问题，及时监督纠正；另一方面也有利于检察机关掌握、熟悉被暂予监外执行者的情况，便 于在审查暂予监外执行决定书时作出准确的判断。
2、拓宽监督渠道。对人民检察院提出的正确纠正意见，不被执行机关或人民法院采纳的，检察机关可向人大提请监督执行，从而借助权力机关的监督来确保法律监督的效力。
3、加大打击力度。一是对暂予监外执行罪犯又犯罪的，要依法严厉打击；二是对司法人员利用职务之便，违法办理暂予监外执行的犯罪活动，要发现一起，严肃查办一起，决不手软，以确保正常的监管改造秩序。
（四）规范暂予监外执行罪犯的管理和考察工作
1、建立顺畅的交付执行、变更执行、终止执行工作机制，杜绝在法律文书送达、罪犯移转等环节发生的漏管、脱管和人户分离现象。
2、公安机关应健全考察档案，要求责任区民警填写《所外监管人员列管审批表》，建立被监管人员考察档案，详细记录暂予监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料，做到一人一档，该管尽管，确保不重不漏。同时要加强对外出的暂予监外执行罪犯的管理，要求监外罪犯在离开居住地时必须事先向当地派出所报告，并取得外出证明，到达目的地后应当及时向当地派出所报到，两地派出所应做好罪犯的交接工作。
3、普遍建立群众监督改造考察小组，落实好帮教措施。要充分调动人民群众，发挥街道、乡、村委会干部的力量，依靠社会综合治理优势，对暂予监外执行罪犯齐抓共管，形成合力保障社会稳定。同时要采取多种形式和渠道妥善做好暂予监外执行罪犯的安置工作，使他们不会因生存问题重新走上犯罪道路。
4、公、检、法、司各部门要定期召开联席会议，通报工作，协调关系，提出问题，督促落实。

作者单位：福建省大田县委政法委 邮编：366100 E-mail:lshushe@163.com
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最高人民法院


最高人民法院关于合同转让后如何确定合同签订地问题的批复

1986年10月30日，最高人民法院

辽宁省高级人民法院：
你院辽法（经）请〔1986〕12号请示收悉。经研究，我们认为：佳木斯市轻工机械厂（供方）同抚顺市绣品工艺厂（需方）在佳木斯市签订的购销背心袋制造机合同，经双方与抚顺市包装总厂协商，一致同意抚顺市绣品工艺厂将合同转让给抚顺市包装总厂履行，并在抚顺市办理了转让手续后，新的法律关系产生，原法律关系消灭。转让合同共同签字盖章的所在地抚顺市应为本案合同签订地。转让合同规定的发货地是佳木斯市，故合同履行地仍在佳木斯市。依据民事诉讼法（试行）第二十三条规定，抚顺市新抚区人民法院和佳木斯市东风区人民法院对本案均有管辖权。据来文反映，抚顺市新抚区人民法院比佳木斯市东风区人民法院早一天收案；而且，本案标的物在抚顺市，当事人争议的焦点又是产品质量问题，因此，依据民事诉讼法（试行）第三十一条规定，本案应由抚顺市新抚区人民法院受理。
此复

附一：辽宁省高级人民法院关于购销合同依法转让后如何确定合同签订地履行地和案件管辖问题的请示 辽法（经）请〔1986〕12号
最高人民法院：
1986年1月17日，抚顺市绣品厂和佳木斯市轻工机械厂，在佳木斯市签订一份购销合同，由佳木斯市轻工机械厂供抚顺市绣品厂背心袋制造机一套。按合同规定绣品厂预付货款6万元，轻工机械厂将机器托运到抚顺市，存放在绣品厂仓库。事后，抚顺市二轻局不准绣品厂上此项目，决定将此套机器转让给抚顺市包装总厂。1986年4月25日，佳木斯轻工机械厂、抚顺绣品厂和抚顺市包装总厂，在抚顺市共同协商，一致同意将背心袋机的购销合同转让给包装总厂，三方均在原合同上签字盖章，履行了转让手续。转让协议达成后，包装总厂积极履行自己的义务，给付绣品厂货款68000元，把机器运回本厂。佳木斯市轻工机械厂，按协议派技术人员协助安装调试。经多次调试，该机不能正常运转，达不到合同规定的质量标准。双方就质量要求又签订一份新协议，经再次安装调试仍达不到要求标准。因此，包装总厂提出退货，因供方不同意而发生纠纷，于1986年7月10日，包装总厂向抚顺市新抚区人民法院提起诉讼。新抚区人民法院向供方送达诉状时，佳木斯轻工机械厂以“包装总厂拖欠货款”为由，向佳木斯市东风区人民法院起诉。两个区法院就案件管辖问题，协商未果。佳木斯市东风区人民法院以原合同是在佳木斯市签订，标的物是从佳木斯市发出，合同签订地、履行地都在佳木斯市，认为本案属他们管辖。抚顺市新抚区人民法院认为，抚顺绣品厂和佳木斯市轻工机械厂的购销合同，三方履行了合法转让手续，从三方在转让协议上签字日起，轻工机械厂与绣品厂的经济法律关系已经解除，轻工机械厂与包装总厂双方新的购销关系成立，转让协议的签订地和履行地都在抚顺市，按民事诉讼法（试行）第二十三条他们有管辖权。
两个区人民法院就购销合同依法转让后，发生纠纷如何确定合同签订地、履行地认识不一致，对案件管辖问题发生争议，都认为自己有管辖权。本案双方当事人又都坚持在本地起诉，故依民事诉讼法（试行）第三十三条的规定，报请最高人民法院审定。
特此请示。
1986年9月11日

附二：辽宁省抚顺市中级人民法院关于抚顺市包装总厂诉黑龙江省佳木斯市轻工业机械厂购销合同质量纠纷案管辖问题的请示报告 抚法（经）请字（86）第2号
辽宁省高级人民法院：
抚顺市新抚区人民法院受理的抚顺市包装总厂诉黑龙江省佳木斯市轻工业机械厂购销合同质量纠纷一案，因与黑龙江省佳木斯市东风区人民法院在管辖权上发生了争议。故报请上级法院决定。现将情况报告如下：
1986年1月17日，抚顺市绣品厂和佳木斯市轻工机械厂在佳木斯市签订一份背心袋制造机的购销合同。合同签订后，绣品厂预付货款6万元，轻工机械厂将机器托运到抚顺市，存放在绣品厂的仓库中。绣品厂的上级机关抚顺市二轻局知道此事后，不同意绣品厂上此项目，决定将
此套机器转让给抚顺市包装总厂。包装总厂同意接收。1986年4月25日，在抚顺市包装总厂，由轻工机械厂的代表徐森、绣品厂厂长蔡恩生和包装总厂厂长王连祥等人协商，一致同意将背心袋机转让给包装总厂，履行了合同的转让手续。这样，就解除了由绣品厂和轻工机械厂在1月
17日所签订的购销合同。
转让合同签订后，包装总厂付给绣品厂68000元，将机器拉到了包装总厂。轻工机械厂于5月3日派出技术人员到包装总厂协助安装、调试，经过调试发现该机器未能达到合同中规定的质量标准。于是双方在7月1日就质量问题经协商又达成了协议，规定了四项技术要求，并写明
如达到规定的标准即可验收付款，否则退货。经再次调试后，机器仍达不到技术要求，包装总厂便要求退货，被轻工机械厂拒绝，遂引起了双方的纠纷。包装总厂于7月10日诉讼到我市新抚区人民法院。该院收案后，即派出办案人员去佳木斯市向轻工机械厂送达诉状，并征询该厂对背心
袋机进行质量鉴定的意见。轻工机械厂提出已于7月11日向佳木斯市东风区人民法院提起诉讼，向包装总厂索要货款。东风区人民法院已立案，并委托送达了诉状。现在双方当事人都坚持在本地法院诉讼。新抚区人民法院赴佳办案人员曾就本案的管辖权问题与东风区人民法院和佳木斯市
中级人民法院进行协商未果。他们认为：原合同是在佳木斯市签订的，标的物是从佳木斯市发出的。合同的签订地和履行地都在他们的辖区，因此他们有管辖权。
我院认为：抚顺市包装总厂、抚顺市绣品厂和佳木斯市轻工机械厂三方在抚顺市经过协商，一致同意将背心袋机转让给包装总厂。并重新签订了4月25日的购销合同，这样绣品厂与轻工机械厂所签订的1月17日购销合同已经解除。根据最高人民法院法（经）复〔1986〕15号
《关于如何确定合同签订地问题的批复》中的规定，“凡书面合同写明了合同签订地点的，以合同写明的为准；未写明的，以双方在合同上共同签字盖章的地点为合同签订地；双方签字盖章不在同一地点的，以最后一方签字盖章的地点为合同签订地”。因此，本案的合同签订地应是抚顺市
。4月25日的购销合同签订之前。本案的合同标的物即背心袋机已在抚顺市。合同签订后，该机的安装、调试亦在抚顺市进行。根据最高人民法院于1984年9月17日《关于在经济审判工作中贯彻执行〈民事诉讼法（试行）〉若干问题的意见》的规定，“合同履行地是指合同规定的
义务履行的地点，一般是指合同标的物交付的地点”。因此，本案的合同履行地也应该是抚顺市。
鉴于上述事实，根据民事诉讼法（试行）第二十三条的规定，新抚区人民法院对本案有管辖权，佳木斯市法院没有管辖权。现本案的双方当事人都坚持在本地法院告诉，两地基层人民法院又都认为有管辖权。故依据民事诉讼法（试行）第三十三条的规定，报请省法院审定。
特此请示！
1986年8月20日